Care este
stadiul Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea
funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi
reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea,
sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor?
Prin
DECIZIA Curţii Constituţionale nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în
MONITORUL OFICIAL nr. 136 din 25 februarie 2014, a fost admisă obiecţia de
neconstituţionalitate formulată şi s-a constatat că dispoziţiile Legii privind
aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor
masuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a
numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile
publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a
ministerelor sunt neconstituţionale faţă de criticile formulate, raportate la
art. 115 alin. (6) din Constituţie.
De asemenea, conform pct. VIII. din Decizia
susmenţionată, Curtea constată că, potrivit jurisprudenţei sale, constatarea
neconstituţionalităţii unei legi de aprobare a unei ordonanţe a Guvernului
include şi ordonanţa la care se referă, aceasta
încetând să mai producă efecte juridice, în condiţiile prevăzute de
dispoziţiile art. 147 alin. (1) din Constituţie (a se vedea, în acest sens,
Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995,
Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006 sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009 sau
Decizia nr. 1.640 din 10 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 48 din 21 ianuarie 2010).
Aşadar,
neconstituţionalitatea Legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului
nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii
administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea
cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub
autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor vizează şi ordonanţa de urgenţă, care
urmează a-şi înceta efectele juridice în condiţiile art. 147 alin. (1) din
Constituţie.
Prin urmare, conform art. 147 alin. (1) din
CONSTITUŢIA ROMÂNIEI republicată în MONITORUL OFICIAL nr. 767 din 31 octombrie
2003, dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, precum şi cele din
regulamente, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei
Curţii Constituţionale dacă,
în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord
prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca
fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.
În concluzie, pornind de la cele expuse mai sus, în
intervalul 25 februarie 2014 - 11 aprilie 2014, dispoziţiile ORDONANŢEI DE
URGENŢĂ nr. 77 din 26 iunie 2013, publicate în MONITORUL OFICIAL nr. 393 din 29
iunie 2013 au fost suspendate de drept, încetându-şi efectele juridice începând
cu data de 12 aprilie 2014, întrucât legiuitorul nu a intervenit pentru
modificarea prevederilor atacate.
Anexe: Legea nr. 92 din 1 iulie 2014
LEGEA nr. 92
din 1 iulie 2014 privind respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului
nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii
administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea
cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub
autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor
MONITORUL OFICIAL nr. 500 din 4 iulie 2014
Data Intrarii in vigoare: 07 Iulie 2014
-------------------------------------------------------------------------
Parlamentul
României adoptă prezenta lege.
Se respinge
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77 din 26 iunie 2013 pentru stabilirea
unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale,
a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi
autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea
Guvernului ori a ministerelor, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 393 din 29 iunie 2013.
Această
lege a fost adoptată de Parlamentul României, cu respectarea prevederilor art.
75 şi ale art. 76 alin. (1) din Constituţia României, republicată.
PREŞEDINTELE CAMEREI DEPUTAŢILOR
VALERIU-ŞTEFAN ZGONEA
p. PREŞEDINTELE
SENATULUI,
IOAN CHELARU
Nr. 92.
DECIZIA nr. 55 din 5 februarie 2014 -----
DECIZIE nr. 55 din 5 februarie 2014 referitoare la obiecţia de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind
asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de
posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din
subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor
MONITORUL OFICIAL nr. 136 din 25 februarie 2014
Data Intrarii in vigoare: 25 Februarie 2014
-------------------------------------------------------------------------
Augustin Zegrean - preşedinte
Valer Dorneanu - judecător
Petre Lăzăroiu - judecător
Mircea Ştefan Minea - judecător
Daniel Marius Morar - judecător
Mona-Maria Pivniceru - judecător
Puskas Valentin Zoltan - judecător
Tudorel Toader - judecător
Benke
Karoly - magistrat-asistent-şef
I. Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de
neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind
asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de
posturi şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din
subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor,
obiecţie formulată de un număr de 61 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar
al Partidului Democrat Liberal şi al Partidului Poporului - Dan Diaconescu.
Obiecţia de neconstituţionalitate, înregistrată la
Curtea Constituţională sub nr. 4.846 din 19 decembrie 2013, constituie obiectul
Dosarului nr. 879A/2013 şi a fost semnată de către următorii deputaţi: Claudia
Boghicevici, Ştefan-Bucur Stoica, Costică Canacheu, Gheorghe Udrişte, Roberta
Alma Anastase, Ioan Oltean, Tinel Gheorghe, Maria-Andreea Paul, Mircea Man,
Theodor Paleologu, Camelia-Margareta Bogdănici, Mircea Lubanovici,
Cristian-Constantin Roman, Romeo Rădulescu, Vasile Gudu, Valeria-Diana
Schelean, Florin Mihail Secară, Dănuţ Culeţu, Mircia Muntean, Cătălin-Florin
Teodorescu, Vasile Iliuţă, Ioan Bălan, Gheorghe Ialomiţianu, Alexandru Nazare,
Elena-Gabriela Udrea, Cornel-Mircea Sămărtinean, Florin Aurelian Popescu,
Constantin Dascălu, Cezar-Florin Preda, Sanda-Maria Ardeleanu, Dan-Cristian
Popescu, Liviu Laza-Matiuţa, Petru Movilă, Lucian Militaru, Iulian Vladu,
Raluca Turcan, Alin-Augustin-Florin Popoviciu, Dragoş-Ionel Gunia,
Lucian-Nicolae Bode, Eusebiu-Manea Pistru-Popa, Florian-Daniel Geantă, Adrian
Gurzău, Florin Gheorghe, George Ionescu, Ionaş-Florin Urcan, Mircea-Nicu
Toader, Cătălin-Daniel Fenechiu, Tudor Ciuhodaru, Cristian-George Sefer,
Adrian-Nicolae Diaconu, Ştefan-Petru Dalca, Niculina Mocioi, Dumitru Niculescu,
Monica Maria Iacob Ridzi, Ioana-Jenica Dumitru, Liliana Ciobanu, Liliana Mincă,
Cornel-George Comşa, Ştefan Burlacu, Gabriela-Lola Anghel şi Mario-Ernest
Caloianu.
II. În motivarea obiecţiei de
neconstituţionalitate, autorii acesteia susţin că ordonanţa de urgenţă a
Guvernului încalcă art. 115 alin. (6) din Constituţie, întrucât:
- a desfiinţat posturile vacante la ministere;
instituţiile şi autorităţile publice aflate în subordinea, sub autoritatea sau
în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, indiferent de modul de finanţare;
instituţiile şi autorităţile publice finanţate integral sau parţial din bugetul
asigurărilor sociale de stat şi/sau din bugetele fondurilor speciale;
instituţiile publice locale, astfel cum sunt definite la art. 2 pct. 39 din
Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare;
- a redus numărul total de posturi ocupate;
- a dispus că instituţiile şi autorităţile publice
au obligaţia să îşi modifice structurile funcţionale, astfel încât numărul
total al funcţiilor de conducere din cadrul fiecărei autorităţi sau instituţii
publice care are în aparatul propriu/de specialitate şi personal contractual
ori, după caz, numai personal contractual să fie de maximum 12% din numărul
total al posturilor aprobate;
- a prevăzut transformarea posturilor de conducere
desfiinţate în posturi de execuţie corespunzătoare studiilor şi condiţiilor de
vechime avute;
- a modificat structura stabilită anterior a
serviciilor publice deconcentrate;
- a prevăzut ca ocuparea posturilor vacante prin
concurs/examen să se facă numai după obţinerea avizului favorabil al
Guvernului, prin notă iniţiată de Ministerul Educaţiei Naţionale, Ministerul Sănătăţii,
respectiv Ministerul Muncii, Familiei, Protecţiei Sociale şi Persoanelor
Vârstnice, după caz, şi Ministerul Finanţelor Publice, pe baza solicitărilor
justificate ale ordonatorilor principali de credite, cu condiţia încadrării în
plafonul cheltuielilor de personal şi al cheltuielilor de personal aprobate;
- a prevăzut aprobarea anuală de către Guvern a
numărului maxim de posturi care se pot înfiinţa şi ocupa, suplimentar faţă de
cele deja existente.
Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate arată
că măsuri similare au fost adoptate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei
publice şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 privind unele măsuri
în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii
manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi
ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile
administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru
reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia
publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local,
care au fost constatate ca fiind contrare art. 115 alin. (6) din Constituţie,
prin Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, respectiv Decizia nr. 1.629 din 3
decembrie 2009. În continuare, se consideră că sunt aplicabile mutatis mutandis
în cauza de faţă considerentele care au stat la baza celor două decizii
anterior menţionate; în acest sens, se arată, pe de o parte, că aprobarea prin
lege a ordonanţei de urgenţă nu este de natură să acopere viciile de
neconstituţionalitate extrinsecă ale acesteia, iar, pe de altă parte, că prin
soluţia legislativă aleasă se afectează grav activitatea mai multor instituţii
ale statului, contrar art. 115 alin. (6) din Constituţie. Acest text
constituţional prevede că ordonanţele de urgenţă nu pot afecta regimul
instituţiilor fundamentale ale statului, iar, potrivit jurisprudenţei Curţii
Constituţionale, această sintagmă vizează structura organizatorică,
funcţionarea, competenţele, resursele materiale şi financiare, numărul şi
statutul personalului, salarizarea şi categoria de acte juridice pe care
instituţia respectivă le adoptă.
În consecinţă, se constată că Guvernul, prin
ordonanţa de urgenţă criticată, a intervenit într-un domeniu pentru care nu
avea "competenţa constituţională materială", încălcându-se astfel
art. 115 alin. (6) din Constituţie; în aceste condiţii, legea de aprobare a
ordonanţei de urgenţă nu poate fi decât tot neconstituţională.
În fine, se arată că Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 77/2013, asemenea celorlalte două constatate ca fiind
neconstituţionale, exprimă o tendinţă de politizare a structurilor
guvernamentale din unităţile administrativ-teritoriale şi pune în discuţie
regimul constituţional şi legal al instituţiilor fundamentale ale statului.
III. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin.
(2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii
Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată
preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru
a-şi exprima punctele lor de vedere.
Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis Curţii
Constituţionale, cu Adresa nr. 2/14 din 6 ianuarie 2014, punctul său de vedere,
prin care apreciază că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată.
În acest sens, se arată că Legea de aprobare a
Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 reglementează "măsuri
privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului
de posturi, precum şi reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile
publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a
ministerelor". Aceste măsuri nu afectează regimul instituţiilor
fundamentale ale statului, întrucât nu au suprimat niciun element al acestora,
astfel încât ele nu antrenează consecinţe negative în acest domeniu. De altfel,
consecinţele acestora sunt numai pozitive, constând în "eficientizarea
actului administrativ, ajustarea şi reaşezarea structurilor funcţionale de o
manieră flexibilă, care să permită îndeplinirea cu eficienţă a atribuţiilor
instituţionale prin măsuri privind numărul de posturi aprobate autorităţilor şi
instituţiilor publice, măsuri la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale
menite să asigure condiţii minime privind funcţionalitatea acestora, precum şi
eliminarea presiunilor asupra cheltuielilor bugetului consolidat".
În fine, se arată că din analiza Ordonanţei de
urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 şi a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
105/2009 se observă că acestea nu conţin nici aceleaşi reglementări şi nici
aceleaşi soluţii legislative ca şi cele cuprinse în Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 77/2013, astfel încât nu poate fi reţinută incidenţa în cauză a
deciziilor Curţii Constituţionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 şi nr. 1.629
din 3 decembrie 2009.
Guvernul a transmis Curţii Constituţionale, cu
Adresa nr. 5/8.148/2013, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 287 din
21 ianuarie 2014, punctul său de vedere, prin care apreciază că obiecţia de
neconstituţionalitate este neîntemeiată.
Se arată că adoptarea actului normativ a avut în
vedere două considerente generale, şi anume:
- stabilirea unui număr minimal de posturi, pe
fiecare categorie de unitate/subdiviziune administrativ-teritorială, număr de
posturi care să permită funcţionarea autorităţilor administraţiei publice
locale;
- eliminarea prevederii cu privire la angajarea de
personal cu respectarea condiţiei de ocupare a unui singur post doar dacă se
vacantează 7 posturi. Aceasta pentru că au existat numeroase solicitări ale
autorităţilor administraţiei publice locale de eliminare a acestei condiţii şi
introducerea principiului "unu la unu".
Astfel, în domeniul administraţiei publice locale
s-a stabilit un număr de personal pe fiecare categorie de unitate/subdiviziune
administrativ-teritorială, în funcţie de numărul de locuitori, inferior
normativelor de personal stabilite prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
63/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 273/2006 privind finanţele
publice locale, precum şi pentru stabilirea unor măsuri financiare, număr de
posturi care permite funcţionarea acestor autorităţi. Urmarea imediată a acestei
măsuri a constat în faptul că 384 de unităţi administrativ-teritoriale au
transmis solicitări pentru un număr de 1.781 de posturi, iar Guvernul a aprobat
două note în acest sens. De notat faptul că nu au fost introduse normative de
personal la capitolele bugetare "Învăţământ" şi "Asigurări şi
asistenţă socială", dat fiind că acestea au deja standarde de cost ce
includ şi normativele de personal (de acelaşi tratament a beneficiat şi
capitolul bugetar "Sănătate").
În administraţia publică centrală şi locală au
fost desfiinţate 60.000 de posturi vacante din cadrul ministerelor,
instituţiilor şi autorităţilor publice aflate în subordinea, sub autoritatea
sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, instituţiilor şi
autorităţilor publice, precum şi din cadrul instituţiilor publice locale. De
asemenea, avându-se în vedere analizele Comitetului interministerial pentru
resursele umane în domeniul administraţiei publice asupra structurilor
organizatorice din administraţia publică centrală, s-a prevăzut reducerea
numărului de posturi ocupate de la acest nivel cu 4%.
Se susţine că, potrivit art. 40 alin. (1) şi art.
55 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea
Guvernului României şi a ministerelor, rolul, funcţiile, atribuţiile, structura
organizatorică şi numărul de posturi ale ministerelor se stabilesc în raport cu
importanţa, volumul, complexitatea şi specificul activităţii desfăşurate şi se
aprobă prin hotărâre a Guvernului, iar statele de funcţii ale ministerelor se
aprobă de miniştri, în limita numărului de posturi aprobate prin hotărâre a
Guvernului. De altfel, niciuna dintre instituţiile care au aplicat măsura
reducerii cu 4% a posturilor ocupate nu a sesizat Guvernul cu privire la faptul
că această reducere ar conduce la afectarea gravă a activităţii acestora,
astfel încât să se găsească în imposibilitatea realizării atribuţiilor care
le-au fost conferite. Mai mult, se arată că numărul maxim de posturi pentru
aparatul de specialitate al primarului, al consiliului judeţean, precum şi
pentru instituţiile publice înfiinţate prin hotărâri ale autorităţilor
deliberative a fost anterior stabilit tot prin ordonanţă de urgenţă, respectiv
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 63/2010.
În continuare, se susţine că adoptarea Ordonanţei
de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 a avut în vedere, pe de o parte,
constrângerile avute în înţelegerile cu finanţatorii externi ai României, şi
anume păstrarea anvelopei cheltuielilor de personal din segmentul bugetar la
nivelul de 7,4% din produsul intern brut, precum şi a numărului maxim al
salariaţilor din segmentul bugetar la nivelul maxim de 1.187.000, iar, pe de
altă parte, raţionalizarea cheltuielilor bugetare.
Aşadar, în optica Guvernului, actul normativ
criticat este "una dintre măsurile prinse într-un amplu proces de reformă
a administraţiei publice, iar prin adoptarea acesteia s-a avut în vedere
necesitatea asigurării funcţionalităţii autorităţilor administraţiei publice
locale, precum şi ajustarea şi reaşezarea structurilor organizatorice de o
manieră flexibilă, care să permită îndeplinirea cu eficienţă a atribuţiilor
instituţionale".
În final, se precizează că modificarea
structurilor funcţionale ale unităţilor prevăzute la art. 1 alin. (1) din
Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 a fost reglementată şi anterior
adoptării acestui act, menţionându-se, în acest sens, Ordonanţa de urgenţă a
Guvernului nr. 229/2008.
Preşedintele
Senatului nu a comunicat punctul său de vedere asupra obiecţiei de
neconstituţionalitate.
CURTEA,
examinând obiecţia de neconstituţionalitate,
punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului,
raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate,
raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine
următoarele:
IV. Curtea Constituţională a fost legal sesizată
şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie,
precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să
soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.
V. Obiectul controlului de constituţionalitate îl
constituie dispoziţiile Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a
Guvernului nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea
funcţionalităţii administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi
reducerea cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea,
sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor. Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 a fost publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 393 din 29 iunie 2013 şi are ca obiect principal de
reglementare măsuri de reducere a posturilor de execuţie/conducere vacante
şi/sau ocupate din administraţia publică locală şi centrală, procedura de
ocupare a posturilor vacante, precum şi configurarea structurii funcţionale a
autorităţilor şi instituţiilor publice (birou/serviciu/direcţie/direcţie
generală).
Dispoziţiile constituţionale invocate în
susţinerea criticilor de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 115 alin. (6)
referitoare la domeniile în care nu pot fi adoptate ordonanţe de urgenţă.
VI. Înainte de a proceda la examinarea
propriu-zisă a obiecţiei de neconstituţionalitate, Curtea constată că sesizarea
formulată îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din
Constituţie sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, întrucât aceasta a
fost semnată de un număr de 61 de deputaţi.
VII. Examinând obiecţia de
neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele:
1. În susţinerea obiecţiei de
neconstituţionalitate sunt invocate, în mod exclusiv, dispoziţiile art. 115
alin. (6) din Constituţie. Acest text constituţional se referă la
constituţionalitatea extrinsecă a actului normativ, sens în care este şi
jurisprudenţa Curţii Constituţionale (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 82
din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
33 din 16 ianuarie 2009, sau Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009).
2. Potrivit jurisprudenţei Curţii
Constituţionale, ordonanţele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în
conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituţie, încetează să
mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de
către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă,
din raţiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare,
conservă şi elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către
Guvern (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie
2006, sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009).
Curtea este competentă să analizeze
în cadrul controlului a priori de constituţionalitate care priveşte legea de
aprobare însăşi îndeplinirea de către ordonanţa de urgenţă aprobată a
condiţiilor prevăzute de art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie (în acest
sens, cu titlu exemplificativ, se reţin Decizia nr. 421 din 9 mai 2007,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007,
Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 457 din 6 iulie 2007, Decizia nr. 919 din 6 iulie 2011, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 15 iulie 2011, sau
Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011).
3.1. Curtea Constituţională a
statuat în mod constant în jurisprudenţa sa că viciul de neconstituţionalitate
a unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă emise de Guvern nu poate fi
acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanţei respective. Legea care
aprobă o ordonanţă de urgenţă neconstituţională este ea însăşi
neconstituţională (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia
nr. 421 din 9 mai 2007, Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, Decizia nr. 1.008
din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507
din 23 iulie 2009, sau Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012).
3.2. Curtea reţine că, potrivit
dispoziţiilor art. 115 din Constituţie, "Guvernul are o competenţă
normativă derivată fie dintr-o lege de abilitare, fie din însăşi Constituţie,
cu un caracter special şi limitat, specific unei competenţe de atribuire.
Exercitarea acestei competenţe se include tot în sfera puterii executive şi
constă în posibilitatea de a emite două categorii de acte normative: ordonanţe
simple şi ordonanţe de urgenţă" (a se vedea Decizia nr. 1.189 din 20
septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 808
din 16 noiembrie 2011).
3.3. Dispoziţiile art. 115 alin. (6)
din Constituţie, la care este raportată critica de neconstituţionalitate,
prevăd că "Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor
constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului,
drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile
electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate
publică". Aşadar, condiţiile impuse constituie veritabile limitări ale
competenţei atribuite Guvernului, ordonanţa de urgenţă neputând fi emisă în
domeniile menţionate la art. 115 alin. (6) din Constituţie, din moment ce Guvernul nu are legitimare
constituţională în acest sens.
3.4. În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că
"sunt instituţii fundamentale ale statului acelea reglementate expres de
Constituţie, în mod detaliat ori măcar sub aspectul existenţei lor, în mod
explicit sau doar generic (instituţiile cuprinse în titlul III din Constituţie,
precum şi autorităţile publice prevăzute în alte titluri ale Legii
fundamentale)" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.257 din 7
octombrie 2009). Aşadar, instituţiile fundamentale ale statului au "statut
constituţional" (Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 73 din 6 februarie 2009).
Astfel, Curtea a considerat că sunt instituţii
fundamentale ale statului, spre exemplu, Curtea de Conturi (Decizia nr. 544 din
28 iunie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568
din 30 iunie 2006, sau Decizia nr. 1.555 din 17 noiembrie 2009, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 916 din 28 decembrie 2009),
Preşedintele României (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 851 din 12 decembrie 2007),
Consiliul Superior al Magistraturii (Decizia nr. 1.133 din 27 noiembrie 2007
sau Decizia nr. 230 din 9 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 347 din 12 iunie 2013), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
(Decizia nr. 104 din 20 ianuarie 2009), Consiliul Suprem de Apărare a Ţării
(Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009), ministerele şi celelalte organe ale
administraţiei publice (Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009), Ministerul
Public (Decizia nr. 297 din 23 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 328 din 18 mai 2010), consiliile locale, primarii şi
consiliile judeţene (Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 8 octombrie 2010) sau
Curtea Constituţională (Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012).
3.5. Curtea, în jurisprudenţa sa, a mai stabilit
că "se poate deduce că interdicţia adoptării de ordonanţe de urgenţă este
totală şi necondiţionată atunci când menţionează că «nu pot fi adoptate în
domeniul legilor constituţionale» şi că «nu pot viza măsuri de trecere silită a
unor bunuri în proprietate publică». În celelalte domenii prevăzute de text, ordonanţele
de urgenţă nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecinţe negative,
dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conţin, au
consecinţe pozitive în domeniile în care intervin". În continuare, Curtea
a arătat că "verbul «a afecta» este susceptibil de interpretări diferite,
aşa cum rezultă din unele dicţionare. Din punctul de vedere al Curţii, aceasta
urmează să reţină numai sensul juridic al noţiunii, sub diferite nuanţe, cum ar
fi: «a suprima», «a aduce atingere», «a prejudicia», «a vătăma», «a leza», «a
antrena consecinţe negative»" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr.
1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea
I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008).
3.6. Cât priveşte înţelesul sintagmei
"afectare a regimului instituţiilor fundamentale ale statului",
Curtea, prin Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 sau Decizia nr. 230 din 9
mai 2013, a statuat că aceasta vizează "toate componentele care definesc
regimul juridic al acestora - structura organizatorică, funcţionarea,
competenţele, resursele materiale şi financiare, numărul şi statutul
personalului, salarizarea, categoria de acte juridice pe care le adoptă
etc.". De asemenea, toate aceste componente se subsumează organizării şi
funcţionării instituţiilor fundamentale ale statului (Decizia nr. 1.105 din 21
septembrie 2010).
4.1. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.
77/2013, sub aspectele criticate de autorii obiecţiei de neconstituţionalitate,
prevede:
- desfiinţarea posturilor vacante la: ministere;
instituţiile şi autorităţile publice aflate în subordinea, sub autoritatea sau
în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, indiferent de modul de finanţare;
instituţiile şi autorităţile publice finanţate integral sau parţial din bugetul
asigurărilor sociale de stat şi/sau din bugetele fondurilor speciale;
instituţiile publice locale, astfel cum sunt definite la art. 2 pct. 39 din
Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi
completările ulterioare [art. 1 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă];
- reducerea numărului total de posturi ocupate
[art. 2 din ordonanţa de urgenţă];
- obligaţia instituţiilor şi autorităţilor publice
de a-şi modifica structurile funcţionale, astfel încât numărul total al
funcţiilor de conducere din cadrul fiecărei autorităţi sau instituţii publice
care are în aparatul propriu/de specialitate şi personal contractual ori, după
caz, numai personal contractual să fie de maximum 12% din numărul total al
posturilor aprobate [art. 3 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă];
- transformarea posturilor de conducere
desfiinţate în posturi de execuţie corespunzătoare studiilor şi condiţiilor de
vechime avute [art. 3 alin. (4) din ordonanţa de urgenţă];
- modificarea structurii serviciilor publice deconcentrate,
astfel cum aceasta a fost stabilită prin actul normativ de înfiinţare [art. 3
alin. (5) din ordonanţa de urgenţă];
- obţinerea prealabilă a avizului favorabil al
Guvernului pentru ocuparea posturilor vacante prin concurs/examen, pe baza solicitărilor
justificate ale ordonatorilor principali de credite, cu condiţia încadrării în
plafonul cheltuielilor de personal şi al cheltuielilor de personal aprobate
[art. 5 din ordonanţa de urgenţă];
- aprobarea anuală de către Guvern a numărului
maxim de posturi care se pot înfiinţa şi ocupa, suplimentar faţă de cele deja
existente [art. 6 din ordonanţa de urgenţă].
4.2. Aşadar, actul normativ criticat vizează atât
autorităţile administraţiei publice locale, cât şi instituţiile şi autorităţile
publice din subordinea, sub autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a
ministerelor. Aceste autorităţi sunt prevăzute la art. 116-117 şi art. 120-123
din Constituţie, fiind deci instituţii fundamentale ale statului.
4.3. Măsura prevăzută la art. 1 al ordonanţei de
urgenţă nu este de natură a încălca art. 115 alin. (6) din Constituţie,
întrucât, deşi vizează mediat structura organizatorică a autorităţilor vizate,
nu afectează nici capacitatea administrativă şi nici funcţionarea acestora. O
atare concluzie se desprinde din faptul că soluţia legislativă criticată
prevede desfiinţarea posturilor vacante de la nivelul instituţiilor şi
autorităţilor publice prevăzute la art. 1 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă.
De asemenea, chiar dacă la o primă vedere s-ar putea susţine că s-a afectat
structura organizatorică a autorităţilor publice vizate, Curtea reţine că
aceasta trebuie raportată la numărul posturilor ocupate, şi nu vacante.
4.4. În schimb, măsurile prevăzute la art. 2 şi
art. 3 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă sunt de natură a afecta regimul
autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale.
Curtea reţine faptul că art. 2 prevede o reducere
a numărului total de posturi şi, printr-o normă de trimitere cuprinsă în
acelaşi text, interpretul normei află la care dintre autorităţile publice se
referă această reducere şi care este nivelul procentual al acestei reduceri.
Astfel, norma de trimitere se referă la anexa nr. 2 la ordonanţa de urgenţă,
care prevede o reducere cu 4% a posturilor ocupate la: Ministerul Agriculturii
şi Dezvoltării Rurale, Ministerul Afacerilor Interne, Ministerul Dezvoltării
Regionale şi Administraţiei Publice, Ministerul Economiei, Ministerul Educaţiei
Naţionale, Ministerul Finanţelor Publice, Ministerul Muncii, Familiei,
Protecţiei Sociale şi Persoanelor Vârstnice, Ministerul Mediului şi
Schimbărilor Climatice, Ministerul Sănătăţii, Ministerul Transporturilor şi
Secretariatul General al Guvernului.
În primul rând, într-o bună tehnică legislativă,
cuantumul procentual al reducerii şi autorităţile publice vizate de reducere
trebuiau prevăzute în cuprinsul ipotezei normative a art. 2 din ordonanţa de
urgenţă. Potrivit art. 57 alin. (3) şi (5) din Legea nr. 24/2000 privind
normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu
modificările şi completările ulterioare, anexa trebuie "să se refere
exclusiv la obiectul determinat prin textul de trimitere", iar titlul său "cuprinde
exprimarea sintetică a ideii din textul de trimitere". Or, în cazul de
faţă, cele cuprinse în anexă sunt mai mult decât o simplă concretizare a
textului de trimitere din moment ce se dispune, mai ales, cu privire la
cuantumul procentual al reducerii posturilor ocupate.
În al doilea rând, nu se definesc criterii pentru
a opera această reducere - nota finală de la anexa nr. 2 la ordonanţa de
urgenţă menţionând, lapidar, că "ordonatorii principali de credite ai
instituţiilor prevăzute în prezenta anexă stabilesc numărul de posturi care se
reduc în aparatul propriu şi/sau în instituţiile şi autorităţile din subordine,
sub autoritate, în coordonare sau finanţate prin bugetul acestora, în
conformitate cu analizele proprii, astfel încât să reflecte reducerea cu 4% a
numărului total de posturi ocupate". Aşadar, ordonatorii principali de
credite, în mod discreţionar, pot desfiinţa posturi ocupate, din moment ce
actul normativ criticat nu prevede criterii/condiţii în acest sens.
De altfel, atunci când s-au desfiinţat posturi
ocupate au fost menţionate explicit şi criterii avute în vedere pentru
încetarea raporturilor de muncă sau de serviciu ale personalului [a se vedea,
în acest sens, art. 6 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 329/2009 privind
reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea
cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea
acordurilor-cadru cu Comisia Europeană şi Fondul Monetar Internaţional,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 761 din 9 noiembrie
2009].
În al treilea rând, o atare reducere este de
natură să afecteze capacitatea administrativă şi funcţionarea autorităţilor
publice şi prin elementul discreţionar care intervine în luarea deciziei de
desfiinţare a anumitor posturi. De asemenea, în mod evident, sunt afectate
structura organizatorică şi numărul personalului în funcţie ale acestor
instituţii fundamentale ale statului.
Curtea mai reţine că ori de câte ori au fost
operate măsuri de reducere a personalului aflat în funcţie, aceasta s-a făcut
prin lege [a se vedea Legea nr. 329/2009]. De asemenea, este inexactă
susţinerea Guvernului cu privire la faptul că modificarea structurilor
funcţionale ale unităţilor prevăzute la art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de
urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 a fost reglementată şi anterior adoptării
acestui act prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 229/2008 privind măsuri
pentru reducerea unor cheltuieli la nivelul administraţiei publice, publicată
în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 3 din 5 ianuarie 2009, întrucât
acest act normativ nu a adus o soluţie legislativă nouă, ci a prevăzut doar
respectarea celei existente (care, anterior, din varii motive, a fost
ignorată).
4.5. În privinţa art. 3 alin. (1) din ordonanţa de
urgenţă, se impune o distincţie, şi anume:
a) în acele situaţii în care scăderea numărului de
funcţii de conducere se datorează desfiinţării posturilor vacante existente nu
se poate susţine că este afectat regimul instituţiilor fundamentale ale
statului;
b) însă, în acele situaţii în care scăderea
numărului de funcţii de conducere nu se datorează desfiinţării posturilor
vacante existente, este afectat regimul instituţiilor fundamentale ale statului
prin desfiinţarea, în final, a unor posturi ocupate şi a unor structuri din
cadrul autorităţilor publice.
4.6. Prevederile art. 3 alin. (4) şi (5) din
ordonanţa de urgenţă reprezintă măsuri ce însoţesc în mod intrinsec cele
dispuse prin art. 1 alin. (1), art. 2 şi art. 3 alin. (1), astfel încât acestea
nu necesită o analiză distinctă din partea Curţii Constituţionale. Prin urmare,
potrivit principiului accesorium sequitur principale, şi aceste texte legale
afectează capacitatea administrativă şi funcţionarea autorităţilor publice,
precum şi structura organizatorică şi numărul personalului.
4.7. Cele
arătate în privinţa art. 3 alin. (1) din ordonanţa de urgenţă - care se referă
la personalul contractual - sunt aplicabile mutatis mutandis ipotezei normative
a prevederilor art. 7 lit. C pct. 2 din ordonanţa de urgenţă, care aduce o
modificare identică în privinţa funcţionarilor publici. Cu privire la această
modificare, Curtea remarcă faptul că textul art. 112 din Legea nr. 188/1999
privind Statutul funcţionarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, astfel cum a fost modificat, nu
mai vizează în mod exclusiv funcţionarii publici, ci şi alte categorii de
personal; or, o asemenea modificare adusă Legii nr. 188/1999, care are drept
rezultat încălcarea obiectului său propriu de reglementare, astfel cum acesta
este definit la art. 1 alin. (1), nu este admisă, întrucât ar contraveni art. 1
alin. (5) din Constituţie referitor la calitatea legii. În acelaşi sens, art.
52 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru
elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României,
Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, prevede că "Dispoziţiile generale
cuprind prevederi care orientează întreaga reglementare, determină obiectul şi
principiile acesteia".
4.8. În
privinţa art. 5 din ordonanţa de urgenţă, Curtea constată că acesta este de
natură a afecta regimul autorităţilor publice locale cu referire directă la
autonomia locală, principiu care guvernează acest regim. În aceste condiţii,
autorizarea prealabilă dată de către Guvern este o ingerinţă în desfăşurarea
activităţii autorităţilor publice locale, acestea neputând dispune ocuparea
posturilor vacante prin concurs/examen chiar dacă se încadrează în plafonul
aprobat al cheltuielilor de personal.
5. Având în
vedere neconstituţionalitatea extrinsecă astfel reţinută, aceasta afectează
actul normativ în ansamblul său (Decizia nr. 1.221 din 12 noiembrie 2008,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 804 din 2 decembrie
2008). De asemenea, astfel cum s-a arătat la punctul 3.1, viciul de
neconstituţionalitate extrinsec nu poate fi acoperit prin lege. De aceea, Legea
privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru
stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei
publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la
instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în
coordonarea Guvernului ori a ministerelor este neconstituţională în ansamblul
său.
VIII. Curtea
constată că, potrivit jurisprudenţei sale, constatarea neconstituţionalităţii
unei legi de aprobare a unei ordonanţe a Guvernului include şi ordonanţa la
care se referă, aceasta încetând să mai producă efecte juridice, în condiţiile
prevăzute de dispoziţiile art. 147 alin. (1) din Constituţie (a se vedea, în
acest sens, Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie
1995, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006 sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie
2009 sau Decizia nr. 1.640 din 10 decembrie 2009, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 48 din 21 ianuarie 2010). Aşadar,
neconstituţionalitatea Legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului
nr. 77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii
administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea
cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub
autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor vizează şi
ordonanţa de urgenţă, care urmează a-şi înceta efectele juridice în condiţiile
art. 147 alin. (1) din Constituţie.
IX. În fine, Curtea reţine că atât considerentele,
cât şi dispozitivul deciziilor Curţii Constituţionale sunt general obligatorii,
potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie, şi se impun cu
aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept (a se vedea, în acest sens, şi
Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1 din 17 ianuarie 1995 privind obligativitatea
deciziilor sale pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie
1995, sau Decizia nr. 449 din 6 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial
al României, Partea I, nr. 784 din 14 decembrie 2013).
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146
lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin.
(1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr.
47/1992, cu majoritate de voturi,
DECIDE:
Admite
obiecţia de neconstituţionalitate formulată şi constată că dispoziţiile Legii
privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru
stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei
publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la
instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în
coordonarea Guvernului ori a ministerelor sunt neconstituţionale faţă de
criticile formulate, raportate la art. 115 alin. (6) din Constituţie.
Definitivă şi
general obligatorie.
Decizia se
comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului
şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Pronunţată în şedinţa din data de 5 februarie 2014.
PREŞEDINTELE
CURŢII CONSTITUŢIONALE
AUGUSTIN ZEGREAN
Benke Karoly
*
OPINIE CONCURENTĂ
1. În acord cu
soluţia adoptată - cu majoritate de voturi - prin Decizia nr. 55 din 5
februarie 2014, aceea de constatare a neconstituţionalităţii dispoziţiilor Legii
privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 pentru
stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii administraţiei
publice locale, a numărului de posturi şi reducerea cheltuielilor la
instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea sau în
coordonarea Guvernului ori a ministerelor în raport cu art. 115 alin. (6) din
Constituţie, considerăm că ar fi fost necesară efectuarea controlului de
constituţionalitate şi prin raportare la art. 115 alin. (4) din Constituţie,
text, de asemenea, nesocotit atât de legiuitorul delegat (Guvernul), cât şi de
cel originar (Parlamentul).
2. De
principiu, Curtea se pronunţă în limitele sesizării. Totuşi, acest principiu
cunoaşte cel puţin trei derogări, dintre care două vizează textul care formează
obiectul controlului de constituţionalitate, iar una norma de referinţă în
cadrul acestui control. Astfel:
- prima
derogare, de sorginte legală, se circumscrie art. 18 alin. (1) sau art. 31
alin. (2) din Legea nr. 47/1992, după caz. Potrivit art. 18 alin. (1) din Legea
nr. 47/1992, aplicabil în cadrul controlului a priori de constituţionalitate,
Curtea se pronunţă "atât asupra prevederilor menţionate în sesizare, cât
şi asupra celor de care, în mod necesar şi evident, nu pot fi disociate",
în timp ce, în cazul controlului a posteriori de constituţionalitate, numai
"În caz de admitere a excepţiei, Curtea se va pronunţa şi asupra
constituţionalităţii altor prevederi din actul atacat, de care, în mod necesar
şi evident, nu pot fi disociate prevederile menţionate în sesizare".
Aşadar,
această derogare este aplicabilă, deopotrivă, controlului a priori şi a
posteriori de constituţionalitate şi vizează obiectul acestui control;
- a doua
derogare, de sorginte jurisprudenţială, se referă la competenţa Curţii
Constituţionale de a-şi extinde controlul de constituţionalitate "cu
privire la textul care a preluat soluţia legislativă criticată în condiţiile în
care [Curtea - sn] a analizat şi a constatat neconstituţionalitatea textului legal
abrogat cu care a fost sesizată" (Decizia nr. 1.615 din 20 decembrie 2011,
publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 99 din 8 februarie
2011).
Aşadar,
această derogare, aplicabilă numai controlului a posteriori de
constituţionalitate, vizează obiectul acestuia;
- a treia
derogare, tot de sorginte jurisprudenţială, se referă la norma de referinţă în
cadrul controlului de constituţionalitate, respectiv textele Constituţiei (a se
vedea, în acest sens, Decizia nr. 668 din 18 mai 2011, publicată în Monitorul
Oficial al României, Partea I, nr. 487 din 8 iulie 2011). Astfel, în măsura în
care se reţine neconstituţionalitatea dispoziţiilor legale criticate în raport
cu textul constituţional invocat de autorii obiecţiei/excepţiei de
neconstituţionalitate, Curtea este competentă să efectueze controlul de
constituţionalitate şi prin raportare la alte texte constituţionale (a se
vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 447 din 29 octombrie
2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1
noiembrie 2013, sau Decizia nr. 494 din 21 noiembrie 2013, publicată în
Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 819 din 21 decembrie 2013).
Aşadar,
această derogare este aplicabilă, deopotrivă, controlului a priori şi a posteriori
de constituţionalitate şi vizează norma de referinţă din cadrul acestui
control.
3. În aceste
condiţii, Curtea avea competenţa de a-şi extinde analiza constituţională şi în
raport cu alte texte constituţionale; avem în vedere art. 115 alin. (4) din
Constituţie, text intrinsec legat de alineatul (6) al aceluiaşi articol
constituţional, invocat în susţinerea obiecţiei.
Considerăm,
pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare, că şi art. 115 alin. (4) din
Constituţie a fost încălcat prin adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului
nr. 77/2013, viciu de neconstituţionalitate extrinsec ce nu poate fi acoperit
prin legea de aprobare a acesteia.
4. Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale
referitoare la art. 115 alin. (4) din Constituţie (spre exemplu, Decizia nr.
255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.
511 din 16 iunie 2005), Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în
următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ:
- existenţa unei situaţii extraordinare;
- reglementarea acesteia să nu poată fi amânată;
- urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei.
Situaţiile
extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun şi au un
caracter obiectiv, în sensul că existenţa lor nu depinde de voinţa Guvernului,
care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru
apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă (a se vedea mutatis
mutandis Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998). De asemenea, în accepţiunea
Deciziei nr. 258 din 14 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al
României, Partea I, nr. 341 din 17 aprilie 2006, "Inexistenţa sau
neexplicarea urgenţei reglementării situaţiilor extraordinare, [...] constituie
în mod evident o barieră constituţională în calea adoptării de către Guvern a
unei ordonanţe de urgenţă în sensul arătat. A decide altfel înseamnă a goli de
conţinut dispoziţiile art. 115 din Constituţie privind delegarea legislativă şi
a lăsa libertate Guvernului să adopte în regim de urgenţă acte normative cu
putere de lege, oricând şi - ţinând seama de împrejurarea că prin ordonanţă de
urgenţă se poate reglementa şi în materii care fac obiectul legilor organice -
în orice domeniu".
5. Din analiza
notei de fundamentare şi a preambulului Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
77/2013, precum şi a expunerii de motive a legii de aprobare a acesteia nu
reies, într-o manieră cuantificabilă, elementele de fapt/obiective ale
situaţiei extraordinare, situaţia indicată în nota de fundamentare a ordonanţei
de urgenţă, pe de o parte, fiind una obişnuită ce a rezultat ca urmare a
intervenirii în timp a unor acte normative succesive (începând cu anul 2009),
iar, pe de altă parte, reprezentând expresia unei opţiuni specifice a
Guvernului de adoptare a unor măsuri în domeniul ce face obiectul ordonanţei de
urgenţă.
De asemenea,
se remarcă faptul că nu se specifică interesul public ce este lezat ca urmare a
neadoptării ordonanţei de urgenţă, expresii de genul "îndeplinirea cu
eficienţă a atribuţiilor instituţionale", "necesitatea eliminării
riscului" sau "necesitatea asigurării funcţionalităţii autorităţilor
administraţiei publice locale" nu pot decât să ducă la concluzia că aceste
măsuri ar fi necesare şi oportune, şi nu că, în lipsa acestora, ar fi iminentă
afectarea gravă a interesului public.
Aşadar,
situaţia avută în vedere de Guvern nu poate fi calificată ca fiind una
extraordinară, astfel încât, pe cale de consecinţă, nu se poate susţine nici
existenţa unei urgenţe în adoptarea reglementării criticate. Din contră,
motivele care au stat la baza adoptării ordonanţei de urgenţă sunt unele de
oportunitate, care, în mod evident, nu pot fi invocate pentru adoptarea unei
ordonanţe de urgenţă.
În aceeaşi
ordine de idei, se constată că nimic nu împiedica Guvernul să iniţieze un
proiect de lege care să urmeze procedura de adoptare prevăzută la art. 75 şi 76
din Constituţie.
6. De altfel,
problema respectării art. 115 alin. (4) din Constituţie devine una sistemică,
din moment ce, spre exemplu, în ultimul an - 2013 - au fost adoptate 117
ordonanţe de urgenţă. Este imposibil ca statul român să se confrunte cu
situaţii extraordinare o dată la trei zile (în anul 2013) sau chiar o dată la
două zile (în anul 2008 au fost adoptate 230 de ordonanţe de urgenţă).
De aceea,
legiuitorul delegat ar trebui să manifeste o mai mare atenţie atunci când
apelează la un instrument legislativ excepţional (ordonanţa de urgenţă) pentru
a nu îl transforma într-unul ordinar/general.
7. Pentru considerentele mai sus expuse, considerăm
că ar fi trebuit constatată neconstituţionalitatea dispoziţiilor Legii privind
aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2013 şi prin raportare la
art. 115 alin. (4) din Constituţie.
Mircea Ştefan Minea
Daniel Marius Morar
*
OPINIE SEPARATĂ
În dezacord cu
soluţia pronunţată prin Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, considerăm că ar
fi trebuit respinsă ca neîntemeiată obiecţia de neconstituţionalitate a
dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii
administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea
cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub
autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, pentru
următoarele considerente:
I. Opinia
majoritară porneşte de la premisa corectă, afirmată deja în jurisprudenţa
Curţii Constituţionale, că ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate dacă
afectează regimul instituţiilor fundamentale, drepturile, libertăţile şi
îndatoririle prevăzute de Constituţie, că nu pot fi adoptate dacă au consecinţe
negative, dar pot fi adoptate dacă prin reglementările pe care le conţin au
consecinţe pozitive în domeniile în care intervin.
Numai că
susţinătorii opiniei majoritare apreciază greşit atât conţinutul noţiunii de
regim al instituţiilor fundamentale, cât şi definirea consecinţelor negative.
Chiar dacă în
cuprinsul deciziilor Curţii Constituţionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 şi
nr. 230 din 9 mai 2013 au fost stabilite componentele care definesc regimul
juridic al instituţiilor fundamentale, acestea nu pot fi considerate ca având o
valoare absolută, fiind în primul rând legate de circumstanţele situaţiei de
fapt avute în vedere în acele cazuri.
De altfel,
analogia pe care o fac atât autorii sesizării de neconstituţionalitate, cât şi
susţinătorii opiniei majoritare cu ordonanţele de urgenţă ale Guvernului nr.
37/2009 şi nr. 105/2009 nu sunt justificate, măsurile şi reglementările
cuprinse în cele două cazuri fiind diferite.
Noi considerăm
că regimul juridic al unei instituţii fundamentale este definit de elementele
sale substanţiale: natura juridică, caracterul independent sau autonom,
atribuţiile fundamentale, rolul şi locul său în sistemul autorităţilor publice.
Numărul personalului, statul de funcţiuni, structura organizatorică nu pot fi
considerate elemente care să definească un regim juridic decât în măsura în
care acestea ar fi modificate de maniera de a le împiedica să funcţioneze. Nu
este, de regulă, un element de nivelul legii sau o problemă de
constituţionalitate şi, în orice caz, nu defineşte regimul juridic numărul
personalului sau măsura comasării unor servicii, birouri sau alte structuri de
organizare (comasarea serviciilor de resurse umane cu serviciul financiar sau a
serviciilor de protocol cu serviciile de relaţii externe, de exemplu).
Este de remarcat că în literatura
juridică s-a făcut o distincţie clară între ipotezele din art. 115 alin. (6)
din Constituţie referitoare la domeniul legilor constituţionale şi la trecerea
silită a unor bunuri în proprietatea statului, pe de o parte, şi regimul
instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi
îndatoririle prevăzute de Constituţie, pe de altă parte.
Astfel,
plecând de la sensul verbelor "nu pot fi adoptate" şi "nu pot viza",
s-a conchis că în prima ipoteză există o interdicţie totală pentru ordonanţele
de urgenţă, dar s-a apreciat că sintagma "nu pot afecta" nu exclude
orice intervenţie legislativă în ultima ipoteză. Profesorul Ion Deleanu,
într-un studiu publicat în Curierul Judiciar nr. 6/2006, sublinia că sensul
cuvântului "afectare" este acela de "prejudiciere" sau
"lezare", astfel că, în domeniile la care ne referim, interdicţia
adoptării unei ordonanţe de urgenţă există doar dacă, prin efectele ei, ar fi
păgubitoare, dăunătoare, vătămătoare. Distinsul profesor conchidea că
"ordonanţele de urgenţă sunt admisibile în celelalte domenii dacă «nu
afectează», dacă nu sunt păgubitoare, vătămătoare, dăunătoare - dacă nu
prejudiciază sau lezează regimul juridic al materiilor care fac obiectul
reglementării".
De asemenea, profesorul I.
T. Ştefănescu, într-un studiu publicat în Revista de Drept Comercial nr.
6/2006, aprecia că sunt constituţionale ordonanţele de urgenţă din domeniile pe
care le analizăm dacă prin acestea se stabileşte "o reglementare de nivel
superior, perfecţionată, mai favorabilă".
Aşadar,
indiferent câte şi care ar fi componentele regimului juridic, observăm că în
argumentaţia din decizia faţă de care formulăm prezenta opinie separată nu s-a
avut în vedere diferenţa majoră de tratament între primele două teze ale art.
115 alin. (6) din Constituţie şi ultima. Astfel, în cazul primelor două, nu se
pot adopta ordonanţe în acele domenii, în acest sens existând o interdicţie
expresă, dar în cazul celei de-a treia se pot adopta ordonanţe cu condiţia de
nu fi afectate acele domenii. Or, cum a fost afectat regimul lor dacă s-a
micşorat rezonabil (şi necesar!) numărul personalului şi s-au stabilit unele
norme de structură?
În consecinţă,
materia regimului instituţiilor fundamentale ale statului, a drepturilor,
libertăţilor şi îndatoririlor poate fi abordată printr-o ordonanţă de urgenţă,
poate fi "atinsă", cu condiţia ca acestea să nu fie afectate.
Paradoxal este
că autorii opiniei majoritare evocă succint aceste considerente numai că, în
final, interpretează că sintagma "nu pot afecta" înseamnă că nu pot
reglementa.
Susţinătorii
opiniei majoritare nu demonstrează şi nici măcar nu evocă în ce ar consta
consecinţele negative ale ordonanţei şi ale legii de aprobare, prin ce s-ar fi
"înrăutăţit" regimul de funcţionare a autorităţilor administrative
vizate, limitându-se la simple afirmaţii: "o atare reducere este de natură
să afecteze capacitatea şi funcţionarea autorităţilor publice", "este
afectată structura organizatorică şi numărul de personal". Nu se explică,
nu se exemplifică în ce constă pretinsa afectare.
Atât din Nota
de fundamentare şi din actele justificative ce însoţesc ordonanţa de urgenţă
criticată, cât şi din punctul de vedere al Guvernului, transmis Curţii
Constituţionale, evocate, de altfel, în cuprinsul deciziei pe care nu ne-o
însuşim, rezultă, în esenţă, următoarele îmbunătăţiri ale modului de
funcţionare a instituţiilor vizate de ordonanţă:
- eliminarea
prevederii cu privire la angajarea de personal cu respectarea condiţiei 7
posturi vacante - ocuparea unui singur post;
- stabilirea
unui număr minimal de posturi, pe fiecare categorie de unitate/subdiviziune
administrativ-teritorială, număr de posturi care să permită funcţionarea
autorităţilor administraţiei publice locale;
-
desfiinţarea, cu unele excepţii, a 60.000 de posturi vacante din cadrul
ministerelor, instituţiilor şi autorităţilor publice aflate sub subordinea, sub
autoritatea sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor, instituţiilor şi
autorităţilor publice, precum şi din cadrul instituţiilor publice locale, care
imobilizau sume importante de bani;
- analizarea
atribuţiilor specifice instituţiilor din administraţia publică centrală
raportat la numărul de personal necesar pentru realizarea sarcinilor, în acest
sens propunându-se reducerea numărului de posturi ocupate de la nivelul
acestora cu 4%.
Măsurile luate
fac parte dintr-un amplu proces de reformă a administraţiei publice, iar prin
adoptarea acestora s-a avut în vedere necesitatea îmbunătăţirii
funcţionalităţii autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi
ajustarea şi reaşezarea structurilor organizatorice de o manieră flexibilă,
care să permită îndeplinirea cu eficienţă a atribuţiilor instituţionale.
Este de
subliniat că măsurile criticate şi considerate neconstituţionale constituie un
pachet, un ansamblu convenit de Guvernul României, împreună cu organismele
specializate ale Uniunii Europene şi ale Fondului Monetar Internaţional în
vederea îmbunătăţirii şi eficientizării funcţionării administraţiei publice, a
raţionalizării organizării sale şi a reducerii cheltuielilor necesare, în
vederea încadrării în indicatorii economico-financiari conveniţi şi, mai ales,
în limitele deficitului bugetar stabilit.
Aceste măsuri
au fost convenite ca alternativă viabilă şi acceptabilă la alte variante
posibile: reduceri de salarii, diminuarea pensiilor, eliminarea sau
restrângerea unor alocaţii bugetare sociale, restrângerea fondurilor destinate
stimulării investiţiilor.
În altă ordine
de idei, aserţiunea că astfel de măsuri se pot lua numai prin lege este
inexactă şi neîntemeiată, întrucât ordonanţele Guvernului au forţă juridică de
lege, desigur cu condiţia să respecte limitele delegării legislative.
II. Măsura
reducerii personalului nu este o măsură inacceptabilă şi interzisă, fiind
recunoscută atât în privinţa organizării şi funcţionării autorităţilor şi
instituţiilor publice, cât şi în domeniul raporturilor de muncă. Art. 65 din
Codul muncii recunoaşte posibilitatea concedierii determinate de desfiinţarea
locului de muncă, desigur cu condiţia ca această măsură să fie efectivă şi să
aibă o cauză reală şi serioasă. De asemenea, art. 66 şi art. 68 din Codul
muncii reglementează concedierea colectivă, desigur cu respectarea unor
condiţii legale şi cu sancţionarea abuzului de drept. Tot astfel, art. 24 lit.
a din Carta Social Europeană admite posibilitatea concedierii, printre altele,
motivată de cerinţele de funcţionare a întreprinderii, a instituţiei sau a
serviciului.
Dorim să mai
subliniem că, referitor la modificarea numărului de posturi la nivelul unor
autorităţi şi instituţii publice locale şi a structurilor organizatorice,
Curtea Constituţională s-a pronunţat prin mai multe decizii, prin care a
statuat că astfel de măsuri nu afectează regimul instituţiilor fundamentale ale
statului: Decizia nr. 1.105/2010, Decizia nr. 1.229/2011, Decizia nr.
1.195/2011, Decizia nr. 1.623/2011 şi Decizia nr. 97/2012.
III. Pe de
altă parte, măsurile de ordin administrativ, managerial, de îmbunătăţire a
funcţionalităţii unei instituţii constituie atribute ale conducerilor
administrative. Acestea conţin elemente de apreciere, de oportunitate care
excedează controlului de constituţionalitate. Nu trebuie uitat faptul că,
potrivit prevederilor art. 102 alin. (1) din Constituţie, Guvernul este
autoritatea care exercită conducerea generală a administraţiei publice potrivit
programului său de guvernare acceptat de Parlament. De altfel, sub acest
aspect, observăm că, în decizia pronunţată, nu s-a ţinut cont de necesitatea
deblocării unor situaţii care împiedicau buna funcţionare a instituţiilor
publice în discuţie. De asemenea, nu s-au reţinut nici efectele pozitive pe
care măsurile preconizate prin ordonanţa de urgenţă le pot avea asupra bunei
funcţionări a acestora.
IV. Autorii
opiniei majoritare sunt inconsecvenţi în argumentarea lor. Pe de o parte,
susţin că în mod greşit reducerea numărului de posturi este prevăzută printr-o
normă de trimitere în anexă, iar, pe de altă parte, că nu sunt definite
criteriile pentru a opera această reducere. Aceasta înseamnă că, dacă reducerea
era făcută în corpul legii şi erau menţionate criteriile, nu mai era afectat
regimul juridic?
Se omite
faptul că anexele fac parte integrantă din lege, precum şi faptul că în
cuprinsul anexei nr. 2 se prevede explicit că ordonatorii principali de credite
ai instituţiilor publice vizate de ordonanţa de urgenţă "stabilesc numărul
de posturi care se reduc în aparatul propriu şi/sau în instituţiile şi
autorităţile din subordine, sub autoritate, în coordonare sau finanţate prin
bugetul acestora, în conformitate cu analizele proprii, astfel încât să
reflecte reducerea cu 4% a numărului total de posturi ocupate". Aşadar,
ordonatorii principali de credite stabilesc ei gradul reducerii, pe baza
analizelor proprii. Calificativul "discreţionar" este o simplă
afirmaţie după cum şi aprecierea că măsurile criticate afectează capacitatea
administrativă şi funcţionarea autorităţilor publice este subiectivă şi ignoră
explicaţiile din Nota de fundamentare, care demonstrează contrariul celor
susţinute în opinia majoritară.
În consecinţă, prin prisma celor mai sus expuse, am
susţinut respingerea ca neîntemeiată a obiecţiei de neconstituţionalitate a
dispoziţiilor Legii privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr.
77/2013 pentru stabilirea unor măsuri privind asigurarea funcţionalităţii
administraţiei publice locale, a numărului de posturi şi reducerea
cheltuielilor la instituţiile şi autorităţile publice din subordinea, sub autoritatea
sau în coordonarea Guvernului ori a ministerelor.
prof. univ. dr. Valer Dorneanu
Toni Greblă