Reducerea salariilor cu 25% prin Legea nr. 118/2010 este compatibilă cu art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenţie - decizia de inadmisibilitate în cauzele Felicia Mihăieș și Adrian Gavril Senteș c. României
JurisClasor CEDO - Ianuarie 2012, 07
Autor: Dragoş Călin
Categorie: Decizii de inadmisibilitate
Categorie: Decizii de inadmisibilitate
Prin decizia de inadmisibilitate pronunţată la data de 6 decembrie 2011 în cauzele Felicia Mihăieșîmpotriva României (cererea nr. 44232/11) și Adrian Gavril Senteș împotriva României(cererea nr. 44605/11), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat neîncălcarea de către Statul român a dispoziţiilor articolului 1 din Protocolul Adițional nr. 1 la Convenţie, sub aspectul reducerii cu 25% a salariilor, ca urmare a aplicării Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar[1], cu modificările şi completările ulterioare.Prezentarea deciziei
Potrivit situaţiei de fapt reţinute de Curte, pe baza informaţiilor prezentate de către reclamanţi, aceștia sunt angajați în cadrul Primăriei din Chișineu Criș, județul Arad. Printr-o decizie din 21 iunie 2010, salariul reclamanților a fost redus cu 25%, pentru o perioadă de şase luni (3 iulie 2010 - 31 decembrie 2010), în temeiul Legii nr. 118/2010, reducere care le-a produs o pierdere salarială totală de 757 lei, respectiv de 3346 lei.
Invocând dispozițiile articolului 1 din Protocolul Adițional nr. 1 la Convenţie, reclamanții s-au adresat instanțelor judecătorești, acțiunile fiind respinse irevocabil prin decizia din 21 iunie 2010 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, care a menținut soluțiile de primă instanță ale Tribunalului Arad, apreciind că măsura are caracter temporar și există o legătură de proporţionalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a cuantumului salariului) şi scopul legitim urmărit (reducerea cheltuielilor bugetare/reechilibrarea bugetului de stat).
Reclamanții s-au adresat Curții Europene a Drepturilor Omului, invocând încălcarea articolului 1 din Protocolul Adițional nr. 1 la Convenţie.
Prin decizia de inadmisibilitate pronunțată, Curtea a reamintit că dispozițiile Convenţiei nu conferă un drept de a primi un salariu într-un anumit cuantum (a se vedea cauza Vilho Eskelinen şi alţii c. Finlandei [M.C.], hotărârea din 19 aprilie 2007, nr. 63235/00, par. 94, şi mutatis mutandis, cauza Kjartan Ásmundsson c. Islandei, hotărârea din 12 octombrie 2004, nr. 60669/00, par. 39). Nu este suficient ca un reclamant să invoce existenţa unei „contestaţii reale” sau a unei „plângeri credibile”. O creanţă poate fi considerată drept o „valoare patrimonială”, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenţie, numai atunci când are o bază suficientă în dreptul intern, spre exemplu atunci când este confirmată de o jurisprudenţă bine stabilită a instanţelor (Kopecky c. Slovaciei, hotărârea din 28 septembrie 2004, par. 45-52).
Revine statului, să stabilească, de o manieră discreţionară, ce beneficii trebuie plătite angajaţilor săi din bugetul de stat. Statul poate dispune introducerea, suspendarea sau încetarea plăţii unor astfel de beneficii prin modificări legislative corespunzătoare (cauza Ketchko c. Ucrainei, hotărârea din 8 noiembrie 2005, nr. 63134/00, par. 23). Totuşi, atunci când o dispoziţie legală este în vigoare şi prevede plata anumitor beneficii, iar condiţiile stipulate sunt respectate, autorităţile nu pot refuza în mod deliberat plata acestora atâta timp cât dispoziţiile legale rămân în vigoare. În mod similar, un reclamant poate invoca o ingerință în dreptul la respectarea bunurilor sale, în ce privește salariile, atunci când a fost recunoscut printr-o hotărâre judecătorească dreptul la o creanţă suficient de bine determinată împotriva statului pentru a fi exigibilă (cauza Mureşanu c. României, hotărârea din 15 iunie 2010, nr. 12821/05, par. 26).
Or, nu aceasta este stuația din speță. În baza Legii nr. 118/2010, s-a decis reducerea cu 25% a salariilor angajaților din sectorul public, situație în care se regăsesc și reclamanții. Totodată, nicio hotărâre judecătorească definitivă nu a recunoscut acestora dreptul la plata unui salariu mai mare decât cel stabilit prin Legea nr. 118/2010 pentru perioada iulie-decembrie 2010. Având în vedere aceste considerente, cu dificultate reclamanții ar putea argumenta existența unui "bun" în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenţie. Chiar în ipoteza în care Curtea ar fi concluzionat că reclamanţii erau titularii unui bun susceptibil de fi protejat de articolul 1 din Protocolul nr. 1 şi că măsura în cauză a constituit o ingerinţă în exercitarea acestui drept (a se vedea, mutatis mutandis, Hasani c. Croaţiei, nr. 20844/09, decizia din 30 septembrie 2010), cererile lor ar fi trebuit declarate inadmisibile pentru motivele care urmează.
Curtea a notat, în primul rând, că ingerinţa era prevăzută de lege, în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1, şi a urmărit un interes public, şi anume de a proteja echilibrul fiscal între cheltuielile şi veniturile statului, ce se confrunta cu o situaţie de criză economică. Curtea a reamintit, în acest sens, dată fiind cunoaşterea directă a propriei societăţi şi a nevoilor sale, că autorităţile naţionale sunt, în principiu, mai bine plasate decât judecătorul internaţional pentru a determina ceea ce reprezintă "interesul public". În mecanismul de protecţie creat prin Convenţie, statele trebuie să fie, prin urmare, primele care să se pronunțe cu privire la existenţa unei probleme de interes general. În consecinţă, ele dispun de o anumită marjă de apreciere, ca şi în alte domenii care extind garanţiile Convenţiei. Mai mult decât atât, noţiunea de "interes public" este, prin natura sa, extinsă. În mod special, decizia de a adopta legi cu privire la echilibrul dintre cheltuielile şi veniturile bugetului de stat implică de obicei luarea în considerare a aspectelor politice, economice şi sociale. Estimând că legiuitorul dispune de o marjă largă de apreciere pentru a desfăşura o politică economică şi socială, Curtea trebuie să respecte modul în care acesta a proiectat imperativele "interesului public" cu excepţia cazului în decizia sa este în mod evident lipsită de o bază rezonabilă (cauza Jahn şi alţii c. Germaniei [M.C.], nr. 46720/99, 72203/01 şi 72552/01, par. 91 şi cauza Zvolský şi Zvolská c. Republicii Cehe, nr. 46129/99, par. 67 in fine).
În cele din urmă, o ingerinţă în dreptul la respectarea bunurilor trebuie să păstreze un "echilibru just" între cerinţele de interes general ale comunităţii şi cele de protecţie a drepturilor fundamentale ale individului. În mod special, trebuie să existe un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit prin orice măsură de natură a priva o persoană de proprietatea sa. Curtea, controlând respectarea acestei cerinţe, recunoaşte statului o largă marjă de apreciere în a alege modalităţile de punere în aplicare şi pentru a stabili dacă și consecinţele lor sunt justificate de interesul public, de scopul realizării obiectivului legii în cauză. Curtea a amintit că a fost deja chemată să hotărască dacă o intervenție legislativă urmărind a reforma un sector al economiei din motive de justiţie socială (cauza James şi alţii c. Regatului Unit, 21 februarie 1986) sau pentru a corecta erorile unei legi anterioare, în interes public (National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society c. Regatului Unit, 23 octombrie 1997) respecta "echilibrul" între interesele concurente în temeiul articolului 1 din Protocolul nr. 1.
În lumina principiilor stabilite în jurisprudența sa, Curtea a observat că, în această speță, măsurile criticate de reclamanți nu i-au determinat să suporte o sarcină disproporţionată şi excesivă, incompatibilă cu dreptul la respectarea bunurilor garantat de articolul 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție. Curtea a considerat că statul român nu a depăşit marja sa de apreciere şi nu a rupt justul echilibru între cerinţele de interes general ale colectivităţii şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului. Plângerile au fost respinse, în temeiul art. 35 par. 3 şi 4 din Convenţie.
Notă
Soluția Curții, extrem de importantă pentru instanțele interne, este de natură să pună capăt controversei legate de respectarea drepturilor fundamentale ale omului în contextul reducerii cu 25% a salariilor, ca urmare a aplicării Legii nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a confirmat interpretările succesive ale Curții Constituționale, dar și pe acelea ale Înaltei Curți de Casație și Justiție, într-un recurs în interesul legii, pronunțat însă într-un aspect subsidiar, infirmând unele interpretări izolate ale instanțelor judecătorești competente să soluționeze cauze privind conflictele de muncă[2].
Asfel, începând cu decizia nr. 872 din 25 iunie 2010 și decizia nr. 874 din 25 iunie 2010[3], Curtea Constituționalăa constatat că este neîntemeiată critica de neconstituţionalitate a dispozuiţiilor legale privind diminuarea cuantumului salariului personalului bugetar.
Întrucât dreptul la salariu este corolarul unui drept constituţional, şi anume dreptul la muncă, se constată că diminuarea sa se constituie într-o veritabilă restrângere a exerciţiului dreptului la muncă. O atare măsură se poate realiza numai în condiţiile strict şi limitativ prevăzute de art. 53 din Constituţie.
De asemenea, soluţia legislativă cuprinsă în art. 1 din legea criticată a fost determinată de apărarea securităţii naţionale, astfel cum rezultă din expunerea de motive a Guvernului. Este evident că securitatea naţională nu implică numai securitatea militară, deci domeniul militar, ci are şi o componentă socială şi economică. Astfel, nu numai existenţa unei situaţii manu militari atrage aplicabilitatea noţiunii de „securitate naţională" din textul art. 53, ci şi alte aspecte din viaţa statului - precum cele economice, financiare, sociale - care ar putea afecta însăşi fiinţa statului prin amploarea şi gravitatea fenomenului.
Curtea Constituțională a constatat că în expunerea de motive a legii criticate se arată că, potrivit evaluării Comisiei Europene, „activitatea economică a României rămâne slabă şi, contrar aşteptărilor iniţiale, cel mai probabil, creşterea economică s-a menţinut negativă în primul trimestru al anului 2010. [...] Până la sfârşitul anului 2010, se aşteaptă ca inflaţia să scadă în continuare la aproximativ 3,75% datorită cererii interne slabe şi implementării unei politici monetare prudente. Redresarea mai slabă a cererii interne a diminuat importurile, prognozându-se acum un deficit de cont curent de circa 5% din PIB pentru 2010, comparativ cu 5,5% iniţial". „Din misiunea de evaluare efectuată de serviciile Comisiei împreună cu experţii FMI şi ai Băncii Mondiale în perioada 26 aprilie-10 mai 2010, pentru a analiza progresele înregistrate în ceea ce priveşte condiţiile specifice ataşate tranşei a treia în valoare de 1,15 miliarde de euro în cadrul programului de asistenţă financiară, a rezultat faptul că, în condiţiile politicilor curente, ţinta de deficit fiscal pentru 2010, de 6,4% din PIB, nu va putea fi îndeplinită, din cauza unor deteriorări ale condiţiilor economice, a unor dificultăţi în colectarea veniturilor şi derapajelor pe partea de cheltuieli. Guvernul României şi-a asumat angajamentul de a lua măsuri compensatorii suplimentare ce trebuie adoptate şi implementate înainte de eliberarea de către Comisie a celei de-a treia tranşe din împrumutul UE. [...] De asemenea, se precizează faptul că, în cazul în care aceste acţiuni nu sunt implementate până în iunie 2010 sau nu conduc la consolidarea anticipată, vor fi implementate acţiuni suplimentare de majorare a veniturilor la buget, inclusiv măsuri de majorare a cotelor de impunere, pentru a se elimina orice diferenţă bugetară anticipată".
In consecinţă, Curtea Constituțională a constatat că această ameninţare la adresa stabilităţii economice continuă să se menţină, astfel încât Guvernul este îndrituit să adopte măsuri corespunzătoare pentru combaterea acesteia. Una dintre aceste măsuri este reducerea cheltuielilor bugetare, măsură concretizată, printre altele, în diminuarea cuantumului salariilor/indemnizaţiilor/soldelor cu 25%.
Cu privire la proporţionalitatea situaţiei care a determinat restrângerea, Curtea Constituțională a reținut că există o legătură de proporţionalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei) şi scopul legitim urmărit (reducerea cheltuielilor bugetare/reechilibrarea bugetului de stat) şi că există un echilibru echitabil între cerinţele de interes general ale colectivităţii şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului. Măsura legislativă criticată este aplicată în mod nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25% se aplică tuturor categoriilor de personal bugetar în acelaşi cuantum şi mod. Legea criticată nu aduce atingere substanţei dreptului, din moment ce condiţiile prevăzute la art. 53 din Constituţie, analizate anterior, sunt respectate. Curtea observă, de asemenea, că măsura criticată are un caracter temporar, tocmai pentru a nu se afecta substanţa dreptului constituţional protejat. Astfel, este evident că restrângerea exerciţiului unui drept trebuie să dureze numai atât timp cât se menţine ameninţarea în considerarea căreia această măsură a fost edictată.
In acest sens, Curtea Constituțională a constatat că măsura criticată are o durată limitată în timp, şi anume până la data de 31 decembrie 2010. Cu privire la invocarea faptului că art. 17 alin. (2) din lege acordă o posibilitate nelimitată Guvernului sau Parlamentului de a aplica, după data de 31 decembrie 2010, diminuarea cu 25% a salariilor, Curtea constată că această critică nu este reală, întrucât astfel cum rezultă din textul de lege menţionat, începând cu data de 1 ianuarie 2011 se revine la cuantumul salariilor/indemnizaţiilor şi soldelor de dinainte de adoptarea acestor măsuri de diminuare, în condiţiile încadrării în politicile sociale şi de personal, care, la rândul lor, trebuie să se încadreze în nivelul cheltuielilor bugetare. Astfel, în urma aplicării măsurilor criticate se va menţine în plată acelaşi cuantum al salariilor/indemnizaţiilor şi al soldelor ca cel de dinaintea reducerilor operate prin legea criticată. Este o obligaţie de rezultat pe care şi-o impune legiuitorul pentru că, în caz contrar, s-ar ajunge la încălcarea caracterului temporar al restrângerii exerciţiului drepturilor; or, tocmai acest caracter temporar al restrângerii exerciţiului drepturilor este de esenţa textului art. 53 din Constituţie.
La rândul său, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia nr. 20 din 17 octombrie 2011[4] pronunţată de Completul competent să judece recursul în interesul legii, a admis recursurile în interesul legii declarate de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Suceava în sensul că a stabilit că dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 150 (fostul art. 145) din Codul muncii, art. 103 lit. a) din Legea nr. 128/1997 privind Statutul personalului didactic, cu modificările ulterioare, şi art. 7 din Hotărârea Guvernului nr. 250/1992 privind concediul de odihnă şi alte concedii ale salariaţilor din administraţia publică, din regiile autonome cu specific deosebit şi din unităţile bugetare, republicată, sunt incidente cererilor formulate de personalul didactic şi didactic auxiliar din învăţământul preuniversitar de stat ce au ca obiect acordarea indemnizaţiei de concediu de odihnă aferente anului şcolar 2009-2010, după intrarea în vigoare a Legii nr. 118/2010, respectiv 3 iulie 2010.
În motivare, s-a arătat că prin aplicarea art. 1 din Legea nr. 118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, nu se realizează încălcarea dreptului de proprietate, prevăzut de art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Astfel, la data adoptării Legii nr. 118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, reclamanţii nu erau beneficiarii unui drept de proprietate asupra unui "bun", în sensul instrumentului internaţional anterior arătat, adică în legătură cu dreptul la indemnizaţia de concediu într-un cuantum nediminuat pentru zilele de concediu efectuate după momentul intrării în vigoare a legii, mai precis după data de 3 iulie 2010.
Pe aspectul supus analizei se impune a aminti faptul că art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie reglementează trei reguli de bază, şi anume: a) principiul respectării proprietăţii; b) privarea de proprietate în interes public şi condiţiile în care aceasta poate fi făcută; şi c) controlul folosinţei bunurilor.
Cu privire la prima regulă enunţată anterior trebuie analizat dacă la data adoptării Legii nr. 118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, reclamanţii erau titularii unui drept de proprietate asupra unui bun în sensul Convenţiei în ceea ce priveşte indemnizaţia cuvenită pentru zilele de concediu efectuate după data de 3 iulie 2010.
În urma analizării jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului nu s-a identificat vreo cauză în care instanţa europeană să fi stabilit că "salariul" pentru o perioadă viitoare (prin asimilare, şi indemnizaţia de concediu) reprezintă un "bun".
Pe de altă parte, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii a reţinut faptul că Legea nr. 118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, are aplicabilitate doar pentru viitor, respectiv doar în privinţa salariilor la care vor avea dreptul categoriile de salariaţi vizaţi de acest act normativ după data de 3 iulie 2010 şi care, în mod evident, vor deveni exigibile după această dată, ştiut fiind faptul că drepturile salariale devin scadente zi cu zi pe măsura prestării muncii în favoarea angajatorului.
De altfel, în jurisprudenţa instanţei de la Strasbourg în care a fost analizată problema acordării drepturilor salariale au fost stabilite unele principii.
În hotărârea din 19 aprilie 2007, pronunţată în cauza Vilho Eskelinen c. Finlandei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat următoarele: "Convenţia nu conferă dreptul de a continua să primeşti un salariu într-un anume cuantum [...]. O creanţă poate fi considerată o valoare patrimonială, în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1, dacă are o bază suficientă în dreptul intern, de exemplu dacă este confirmată prin jurisprudenţa bine stabilită a instanţelor de judecată." (paragraful 94 din hotărâre).
În hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunţată în cauza Kechko c. Ucrainei, se precizează faptul că: "[...] este la latitudinea statului să determine ce sume vor fi plătite angajaţilor săi din bugetul de stat. Statul poate introduce, suspenda sau anula plata unor asemenea sporuri, făcând modificările legislative necesare. Totuşi, dacă printr-o dispoziţie legală în vigoare se stabileşte plata unor sporuri şi condiţiile pentru aceasta au fost îndeplinite, autorităţile nu pot, în mod deliberat, să amâne plata lor, atâta vreme cât dispoziţiile legale sunt în vigoare." (paragraful 23 din hotărâre). Totodată, se reţine că politica salarială a personalului bugetar este atributul exclusiv al statului, cuantumul drepturilor de natură salarială fiind indisolubil legat de nivelul resurselor bugetului din care acestea se achită, iar statul, prin legislativul său, dispune de o largă latitudine, prin prisma Convenţiei, de a stabili politica economică şi socială a ţării (hotărârea din 21 februarie 1986, pronunţată în cauza James şi alţii c. Marii Britanii).
De asemenea, "speranţa legitimă", invocată de reclamanţi, a fost reţinută de aceeaşi Curte europeană ca reprezentând un "bun", în sensul primei reguli a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, în special atunci când în favoarea particularilor a fost recunoscut printr-o hotărâre judecătorească dreptul la o creanţă suficient de bine determinată împotriva statului pentru a fi exigibilă (hotărârea din 15 iunie 2010, pronunţată în cauza Mureşanu c. României) sau atunci când, din cauza frecventelor modificări legislative, în special prin intervenţia Guvernului prin ordonanţe succesive, s-a căutat să se contracareze măsurile legislative dispuse de Parlament cu privire la anumite politici ale statului (în acest sens, a se vedea şi hotărârea nr. 7 din 21 iulie 2005, pronunţată în cauza Străin şi alţii c. României; hotărârea din 1 decembrie 2005, pronunţată în cauza Păduraru c. României; hotărârea din 20 iulie 2006, pronunţată în cauza Radu c. României).
Pe de altă parte, chiar dacă s-ar considera că reclamanţii ar avea un "bun" în sensul Convenţiei, se apreciază că ingerinţa statului asupra bunului acestora este conformă celei de-a doua reguli statuate în art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţia europeană a drepturilor omului.
În analiza respectării regulii anterior amintite se reţine că în astfel de cauze ingerinţa statului nu este de tipul "privării de proprietate" (a se vedea, spre exemplu, hotărârea din 2 februarie 2010, pronunţată în cauza Aizpurua Ortiz şi alţii c. Spaniei). Curtea nu analizează situaţia reducerii pensiilor sau salariilor ca şi cum ingerinţa ar fi o "privare de proprietate". În consecinţă, lipsa despăgubirii pentru ingerinţă nu conduce, ex ipso, la încălcarea art. 1 al Protocolului nr. 1 adiţional la Convenţia europeană a drepturilor omului.
În jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului se statuează faptul că statul se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea şi intensitatea politicilor sale în acest domeniu. Curtea mai constată că nu este rolul său de a verifica în ce măsură existau soluţii legislative mai adecvate pentru atingerea obiectivului de interes public urmărit, cu excepţia situaţiilor în care aprecierea autorităţilor este vădit lipsită de orice temei. (hotărârea din 8 decembrie 2009, pronunţată încauza Wieczorek c. Poloniei, paragraful 59; Hotărârea din 19 decembrie 1989, pronunţată în cauza Mellacher şi alţii c. Austriei, paragraful 53).
Având în vedere că nu este vorba de o privare de proprietate, testul de proporţionalitate nu poate consta, în principal şi exclusiv, în verificarea acordării de către stat a unei despăgubiri adecvate, ci se va analiza în concret în ce măsură angajatul în sistemul public a fost lipsit în totalitate de salariu (hotărârea din 12 octombrie 2004, pronunţată în cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, paragraful 39), funcţionarul şi familia sa au fost lipsiţi în totalitate de mijloace de subzistenţă (hotărârea din 20 iunie 2002, pronunţată în cauza Azinas c. Ciprului, paragraful 44) sau dacă măsura este discriminatorie (hotărârea pronunţată în cauza Kjartan Asmundsson c. Islandei, citată mai sus, paragraful 39).
Privită prin prisma acestor principii, se apreciază ca ingerinţa statului este proporţională în raport cu interesele particulare afectate.
În plus, conform instrumentului european aflat în discuţie, ingerinţa statului asupra "proprietăţii" reclamanţilor trebuie să îndeplinească următoarele cerinţe principale: a) să fie prevăzută de lege; b) să fie justificată de un interes public; c) să existe o proporţionalitate a măsurii cu situaţia care a determinat-o.
Astfel, art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie cere ca ingerinţa autorităţii publice în dreptul de proprietate asupra bunurilor să fie legală.
În acest sens, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii a reţinut că diminuarea cu 25% a cuantumului salariului / indemnizaţiei / soldei este prevăzută în Legea nr. 118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, act normativ care conţine prevederi suficient de clare, precise şi accesibile pentru a fi considerat "lege" din perspectiva jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Cu privire la scopul ingerinţei, măsura diminuării cu 25% a cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei este justificată de un interes public ("utilitatea publică"), astfel cum rezultă din expunerea de motive a Legii nr. 118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, şi din deciziile Curţii Constituţionale nr. 872/2010 şi nr. 874/2010, respectiv de necesitatea de a reduce cheltuielile bugetare în contextul crizei economice mondiale.
Cu privire la proporţionalitatea situaţiei care a determinat restrângerea, se apreciază că există o legătură de proporţionalitate între mijloacele utilizate (reducerea cu 25% a cuantumului salariului/indemnizaţiei/soldei) şi scopul legitim urmărit (reducerea cheltuielilor bugetare/reechilibrarea bugetului de stat) şi că există un echilibru echitabil între cerinţele de interes general ale colectivităţii şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului.
De altfel, preocuparea de a asigura un atare echilibru se reflectă în structura art. 1 din Protocolul nr. 1 în totalitate, aşadar şi în cea de a doua teză care trebuie coroborată cu principiul consacrat de prima. În special, trebuie să existe un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul vizat de orice măsură care privează o persoană (hotărârea din 20 noiembrie 1955, pronunţată în cauza Pressos Compania Naviera - S.A. şi alţii c. Belgiei).
Pentru a determina dacă măsura litigioasă respectă justul echilibru necesar şi, în special, dacă nu obligă reclamanţii să suporte o sarcină disproporţionată trebuie să se ia în considerare modalităţile de compensare prevăzute de legislaţia naţională. În această privinţă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat deja că fără plata unei sume rezonabile în raport cu valoarea bunului privarea de proprietate constituie, în mod normal, o atingere excesivă şi că lipsa totală a despăgubirilor nu poate fi justificată în domeniul art. 1 din Protocolul nr. 1 decât în împrejurări excepţionale (cauza Sfintele Mănăstiri c. Greciei din 9 decembrie 1994; cauza Ex-regele Greciei şi alţii c. Greciei, cererea nr. 25.701/1994; hotărârea din 22 iunie 2004, pronunţată în cauza Broniowski c. Poloniei).
În caz contrar, după cum s-a pronunţat deja Curtea Europeană a Drepturilor Omului, dacă o reformă radicală a sistemului politic şi economic al unei ţări sau situaţia sa financiară poate justifica, în principiu, limitări drastice ale despăgubirilor, atare circumstanţe nu pot fi formulate în detrimentul principiilor fundamentale care decurg din Convenţie, cum ar fi principiul legalităţii şi cel al autorităţii şi efectivităţii puterii judecătoreşti (cauza Broniowski, citată anterior). Cu atât mai mult, absenţa totală a despăgubirilor nu se poate justifica nici măcar în context excepţional, în prezenţa unei atingeri aduse principiilor fundamentale consacrate prin Convenţie (cauza Străin şi alţii c. României).
În altă ordine de idei, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii a reţinut faptul că măsura legislativă criticată este aplicată în mod nediscriminatoriu, în sensul că reducerea de 25% este incidentă tuturor categoriilor de personal bugetar în acelaşi cuantum şi mod.
Ca atare, se consideră că prin măsurile dispuse prin art. 1 din Legea nr. 118/2010, cu modificările şi completările ulterioare, nu se aduce atingere vreunui principiu fundamental consacrat prin Convenţie (cum sunt nediscriminarea sau preeminenţa dreptului).
În cauza de faţă, în raport cu modul de constituire a indemnizaţiei de concediu, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii nu a putut aprecia că reclamanţii deţineau un "bun", în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia europeană a drepturilor omului, cu privire la o indemnizaţie de concediu într-un cuantum nediminuat.
În plan intern, practica neunitară a instanțelor judecătorești a determinat și unele confuzii între instrumentul oferit de art. 267 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene și alte sisteme supranaționale (inclusiv acel al Convenției Europene a Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale).
Astfel, Tribunalul Dâmbovița a sesizat Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în cauza Cozman (C-462/11), întrebând dacă ”Articolul 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului trebuie interpretat în sensul că permite reducerea salariilor personalului plătit din fonduri publice cu 25%, conform articolului 1 alin. 1 din Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar? În caz afirmativ, dreptul asupra salariului este un drept absolut, fără posibilitatea statului de a aduce anumite limitări acestui drept?”
În plus, Tribunalul Alba a trimis o altă întrebare preliminară, în cauza Corpul Naţional al Poliţiştilor (C-434/11), respectiv dacă ”prevederile art. 17 alin. 1, art. 20 şi art. 21 alin. 1 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene trebuie interpretate în sensul că se opun unor reduceri salariale precum cele operate de Statul român prin Legea nr. 118/2010 şi Legea nr. 285/2010?”
Reamintind faptul că Uniunea Europeană vizează cooperarea economică, socială şi politică între ţările membre iar corpul legislaţiei adoptate de către instituţiile europene, împreună cu tratatele fondatoare alcătuiesc dreptul Uniunii Europene, interpretarea oficială a tratatelor asigurând-o Curtea de Justiţie a Uniunii Europene de la Luxembourg, în vreme ce Consiliul Europei are ca scop protejarea drepturilor omului, a libertăţilor fundamentale şi a statului de drept, iar principalul document este Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, în vigoare din septembrie 1953, vom puncta un aspect corelativ, în măsură a preîntâmpina unele soluții eronate.
Potrivit art. 51 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, „(1) Dispoziţiile prezentei carte se adresează instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii, [...] precum şi statelor membre numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii. Prin urmare, acestea respectă drepturile şi principiile şi promovează aplicarea lor în conformitate cu atribuţiile pe care le au în acest sens şi cu respectarea limitelor competenţelor conferite Uniunii de tratate. (2) Prezenta cartă nu extinde domeniul de aplicare a dreptului Uniunii în afara competenţelor Uniunii, nu creează nicio competenţă sau sarcină nouă pentru Uniune şi nu modifică competenţele şi sarcinile stabilite de tratate”.
Ca atare, statele membre sunt obligate să aplice dispoziţiile Cartei, doar atunci când pun în aplicare dreptul Uniunii Europene, iar nu pentru situații pur interne, cum ar fi și salarizarea funcționarilor publici sau a celorlalți angajați ai instituțiilor publice ori acordarea de despăgubiri foștilor deținuți politici și succesorilor acestora[5].
Curtea de Justiţie a Uniunii Europene nu poate să ofere, într-o cerere pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare, îndrumări în privinţa interpretării necesare pentru ca instanţa naţională să stabilească dacă legislaţia naţională este sau nu conformă cu drepturile fundamentale a căror respectare este asigurată de Curte, inclusiv cele care rezultă din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului (hotărârea din 29 mai 1997, cauza C-299/95, Kremzow/Republik Österreich, ordonanţa Curţii din 3 octombrie 2008, cauza C-287/08, Crocefissa Savia şi alţii).
[1] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 441 din 30 iunie 2010.
[2] A se vedea, spre exemplu, Tribunalul Vâlcea – Secţia civilă, sentinţa din 14.10.2010, casată printr-o decizie din 24.03.2011 a Curţii de Apel Piteşti.
[3] Publicate în Monitorul Oficial, Partea I, 433 din 28 iunie 2010
[4] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 822 din 21 noiembrie 2011.
[5] Astfel, Tribunalul Argeş a sesizat recent Curtea de Justiţie a Uniunii Europene cu două întrebări preliminare, C-483/11 (Boncea şi alţii), respectiv C-484/11 (Budan). În cauza Boncea și alții, întrebarea preliminară este ”Dispoziţiile articolului 5 din Legea nr. 221/2009 astfel cum a fost amendat de către Curtea Constituţională a României prin Decizia nr. 1358/21.10.2010 contravin articolului 5 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi articolului 8 din Declaraţia universală a drepturilor omului? Articolul 5 din Convenţia europeană a drepturilor omului şi articolul 8 din Declaraţia universală a drepturilor omului se opun unei reglementări naţionale care permite restrângerea dreptului unei persoane ce a fost condamnată politic printr-o hotărâre contrară dispoziţiilor legale de a primi despăgubiri materiale pentru prejudiciul moral suferit?”. În cauza Budan, CJUE a fost învestită cu întrebarea ”În interpretarea dată de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene principiilor fundamentale consacrate de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, cât şi tratatelor Uniunii Europene - precum şi în situaţia lipsei de reglementare în dreptul intern (prin declararea ca neconstituţional a articolului 5 din Legea nr. 221/[2009]) - petenta şi intervenientul, ca victime ale regimului comunist, actualmente cetăţeni ai Uniunii Europene, au dreptul la daune morale?”
